Рукина И. М.

ОСНОВНЫЕ ВИДЫ И ИСТОЧНИКИ КОРРУПЦИИ. ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИОННОМУ ПОВЕДЕНИЮ. (1 часть).

Рукина Ирина Михайловна (Институт региональных экономических исследований (ИРЭИ)) — доктор экономических наук, профессор, академик РАЕН, декан факультета управления крупными городами Международного университета в Москве, Зам. председателя Межрегиональной общественной организации «Комитет по борьбе с коррупцией».

Председатель общероссийской политической партии «Народ против коррупции», член Совета Международной общественной организации «Союз православных женщин», депутат Московской городской Думы первого (1993-1997), второго (1997-2001) и третьего (2001-2005) созывов», член Учредительного совета Общественного московского телевидения.

              В данной статье дается понятие коррупции, ее определение и толкование в различных документах и нормативных актах. Это очень сложная и достаточно закрытая тема, но появление данной статьи переводит ее в режим открытости и гласности, создает возможности для обсуждения ее в обществе. Главная мысль – системный характер коррупции и необходимость разработки конкретных механизмов и инструментов противодействия коррупции.

Виды коррупции, источники коррупции, методы оценки.

              По своей направленности коррупцию можно условно разделить на три специфических вида. Первый вид – политическая коррупция. Уже название говорит о направленности коррумпированных действий и степени их общественной опасности. Сущность этого вида состоит в том, что высшие руководители сотрудники государственного аппарата, хотя прямо и не нарушают законы, однако вступают в противоречие с нормами нравственности и морали, назначают на должности своих людей, руководствуясь родственными связями, протекцией. В целом ряде стран это могут быть родоплеменные отношения, обычаи, клановость. Люди выдвигаются без учета деловых и личных качеств по принципу удобства и верноподданичества. Следствием подобной кадровой политики является, как правило, низкое качество государственного и муниципального управления {1} {6} {10}.

            Второй вид – чисто криминальная коррупция, которая в полном объеме предусмотрена нормами уголовного права и заключается в том, что должностные лица за взятки оказывают различные услуги преступникам. Тактические приемы этого вида коррупции – взятка, подкуп, должностной подлог{11} {14}.

            Третий вид – это коррупция, основанная на насилии. Она тоже связана с использованием должностными лицами своего служебного положения и их последующим подкупом. Этот вид коррупции основан на постепенном втягивании в преступную деятельность должностных лиц методами угроз, шантажа и т.п. {5} {9}

            В 2006 году Общественная Палата РФ подготовила и распространила доклад «Уровень коррупции в Российской Федерации и некоторые антикоррупционные приоритеты». В докладе отдельно выделен еще один вид коррупции, который представляет особую опасность для общества – коррупция в судебных, правоохранительных и контролирующих органах, представители которых сами должны противостоять преступности и коррупции {2}. Несколько слов хотелось бы сказать о бытовой коррупции, поскольку граждане реально ощущают ее при непосредственном взаимодействии с представителями органов государственной власти и местного самоуправления, когда зачастую любой вопрос решается только после дачи взятки соответствующему чиновнику в самых различных формах. К сожалению, в массовом сознании укрепилось мнение, что без «стимулирования» практически невозможно решить ни одной житейской проблемы.

               Но вот, что интересно. Некоторые ученые, изучающие коррупцию, приводят любопытные данные, полученные в ходе опроса граждан на тему, что они считают главной проблемой для страны. Коррупция в списке оказалась на 15-ом месте. А на первом месте стоят рост цен, общая бесперспективность, плохое здравоохранение, платность образования и т.д. Что примечательно, люди ставят коррупцию как личную проблему тоже достаточно далеко – на 14-ое место. Отсюда можно сделать вывод, что для россиян существуют более важные вопросы, чем коррупция. Однако, при этом все опрошенные считают, что правительство, прежде всего, должно заниматься проблемами коррупции и только потом - всеми остальными вопросами – экономической политикой, борьбой с ростом инфляции, словно не понимая абсолютную взаимосвязь экономики и коррупции.

            По словам А. И. Агеева – Генерального директора Института экономических стратегий, доктора экономических наук, коррупция – это такая болезнь, такая социальная патология, на которую можно списать абсолютно все – от глобального потепления и колебаний температуры до конкретной житейской проблемы обычного человека. Здесь, по его мнению, стоит учитывать, что в коррупции есть много социальных слоев.

             Если следовать методологии Всемирного банка, то она выделяет два рода коррупции. Один род – это захват государства, второй – административная коррупция {7}. И суть в том, что, как и любая болезнь, коррупция как явление может вызвать массу форм компенсации. Люди могут стать очень привычными к такому явлению, могут смириться с тем, что есть коррупция. И из возможных моделей поведения: коррупционной и не коррупционной – они начинают выбирать именно коррупционную модель поведения, потому что она позволяет быстрее и даже, возможно, дешевле решить ту или иную проблему. По словам Председателя межрегиональной общественной организации «Комитет по борьбе с коррупцией» А. Ю. Голубева «Когда у людей пропадает доверие к государственным и муниципальным органам власти, им остается только одно – покупать за деньги то, что положено им по закону».

              Коррупция как социально-экономическое явление имеет четыре составных части {14},они включают:

1) источники коррупции, т.е. причины ее порождающие;

2) коррупциогенные факторы – движущие силы коррупции, определяющие ее характер и отдельные черты;

3) инструменты коррупции, представляющие собой средства, с помощью которых коррупционеры достигают своих нелегальных целей;

4) потери от коррупции как результат деятельности коррупционеров. К основным источникам коррупции здесь отнесены морально-этические (наличие авторитета: разрешать – не разрешать), политические (наличие права выбора: выбирать – не выбирать), экономические (наличие экономических рычагов: финансировать – не финансировать) и административные (наличие власти: принуждать – не принуждать).

           Базовыми коррупциогенными факторами являются: наличие полномочий по распределению, неопределенность правовых норм, непрозрачность процедур, отсутствие контроля.

           Главными инструментами коррупции являются визирование, согласование, утверждение и разрешение {15}.

              Наиболее распространенными последствиями коррупции являются моральные, политические, материальные потери и снижение авторитета власти. Все эти последствия будут рассмотрены отдельно в ходе лекционного курса, но надо иметь в виду, что помимо прямых потерь имеют место и косвенные потери от коррупции. Косвенный ущерб связан с потерей престижа страны, ростом обычной и организованной преступности, падением уровня обеспечения национальной безопасности из-за коррупции в вооруженных силах.

           Для оценки влияния коррупции используются различные показатели, индикаторы и коэффициенты. Например:

1) агрегированные показатели экономического развития;

2) индикаторы институционального типа;

3) социально-политические индикаторы;

4) индикаторы, характеризующие уровень коррупции (см.: Россия и коррупция: кто кого. Доклад фонда ИНДЕМ.-М.: ИНДЕМ, 1998).

             Еще одним из способов оценки прямых и косвенных потерь от коррупции являются социологические опросы и экспертизы. Данные опросов, проведенных фондом «Общественное мнение» в 2004 – 2005 гг. в семи субъектах РФ, свидетельствуют об отрицательной оценке гражданами деятельности чиновников по оказанию государственных услуг (более 71% опрошенных). Более 76% опрошенных сталкивались с проявлениями коррупции в государственном аппарате {3} {13}. В послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2005г. чиновничество признано замкнутой и подчас просто надменной кастой, принимающей государственную службу как разновидность бизнеса. В этой связи основными задачами определены повышение эффективности государственного и муниципального управления, строгое соблюдение государственными и муниципальными служащими законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению, обеспечение права граждан на объективную информацию.

             Одним из критериев оптимальности системы управления взаимоотношениями представителей населения и чиновничества является эффективность, которая определяется как степень соответствия средства результату. Иными словами, показатель эффективности в данном случае играет роль некоторого соотношения между социальной значимостью работы или разрешения, осуществляемых представителями власти, и практической ценностью либо стоимостью услуг или ресурсов, полученных гражданами или организациями. При этом необходимо иметь в виду, что реальная и официальная ценность (стоимость) могут не совпадать между собой {4}.

            Дополнительная цена, которую гражданам или организациям вынужденно или добровольно приходится платить чиновничеству за услуги или доступ к ресурсам, является взяткой (подкупом, мздой, лихоимством). При условии того, что услуги или ресурсы по своим качествам соответствуют интересам граждан или организаций, соотношение между неофициальной стоимостью услуг или доступа к ресурсам и официальной их стоимостью является количественным показателем коррумпированности {4}.

           Среди методов оценки коррупции можно выделить также индекс международной общественной организации (Transparency International). Например, в 2007 году индекс CPI России и Индии составил 2,7 пункта ( они разделили 71 место). Первые места заняли Финляндия (9,7), Дания и Новая Зеландия (по 9,5). Широко известны также индекс экономической свободы, индекс непрозрачности и др. Конечно, все эти оценки достаточно условны, но они все-таки дают общую картину состояния общества и власти в государстве. Там, где власть обеспечивает население качественными государственными услугами, уровень коррупции значительно ниже и коррупционные проявления не оказывают серьезного воздействия на социально-экономическую сферу.

Влияние коррупции на состояние экономики государства.

            Мы уже говорили о том, что коррупция-это система. И противодействие ей тоже должно быть системным, направленным на осуществление такой стратегии, которая обеспечивала бы условия стабилизации общественных отношений. Общественные отношения ярче всего проявляются в экономической и социальной сферах. Существуют разные точки зрения на роль государства в экономике. Одни эксперты считают, что необходимо максимальное сокращение степени влияния на экономику и социальную сферу. Недаром на заре перестройки в начале 90-х годов прошлого столетия руководство страны выдвинуло лозунг: «Рынок отрегулирует экономику сам». Что из этого вышло - мы можем оценить сегодня. Да, с точки зрения противодействия коррупции, мысль была здравая, поскольку в государстве всегда были, есть и будут инстанции, в которых возникает возможность получить взятки, откаты. Но в государстве, где самым большим приоритетом для общества является подчинение законам, число «присутственных» мест минимально, а риск для взяточников очень велик.

           Часто велик настолько, что делает невыгодным получение незаработанного бонуса. Так что же? Может быть надо, не мудрствуя лукаво вернуться к административно-командной системе? Но все мы понимаем абсолютную невозможность такого возврата. Тогда остается третий путь, которому, пожалуй, нет альтернативы. Этот путь заключается в четком законодательном регулировании экономики и очень жестком контроле со стороны государства за соблюдением законов с введением принципов неотвратимости наказания за коррупцию. Чтобы понять важность этого тезиса, поговорим о материальных последствиях коррупции {1}.

1.Расширяется теневая экономика, что приводит к уменьшению налоговых поступлений и ослаблению бюджета, в результате государство теряет финансовые рычаги управления экономикой, обостряются социальные проблемы из-за невыполнения им бюджетных обязательств. По разным оценкам в «тени» сегодня находится более 40 % экономики. Масштабы и распространенность коррупции в определенной мере объясняются просчетами в экономической и правовой политике в конце 80-х годов прошлого века, которая, по существу, позволила легализоваться так называемому «теневому» капиталу и проникнуть в частный бизнес криминальным элементам.

           Это было неизбежно, так как выбранный государством путь перехода к рыночным отношениям в экономике был беспрецедентным по скорости преобразований и абсолютно стихийным из-за отсутствия необходимой законодательной базы. Законодательная база в полном смысле слова «лепилась» на ходу и такие вопросы как декларирование доходов, должное налогообложение, приобретение и накопление капитала и т.д. не были регламентированы и привели к криминализации экономических отношений уже на первом этапе

2. Нарушаются конкурентные механизмы рынка, поскольку часто в выигрыше оказываются не тот, кто конкурентоспособен, а тот, кто незаконно смог получить преимущества. Это влечет за собой снижение эффективности рынка и дискредитацию идей рыночной конкуренции.

3. Замедляется появление эффективных частных собственников, в первую очередь – из-за нарушений в ходе приватизации (искусственные банкротства, рейдерство, государственный и криминальный рэкет и т.д.), очень часто по сговору с чиновниками.

4. Неэффективно используются бюджетные средства, в частности, при распределении государственных заказов и кредитов, при реализации государственных и муниципальных целевых и ведомственных программ, что сказывается на бюджетных проблемах страны. Особенно критичным это становится в периоды финансовых и экономических кризисов, так как приводит к резкому ухудшению благосостояния населения.

5. Повышаются цены за счет коррупционных «накладных расходов», от чего также страдает потребитель – народ.

6. Ухудшается положение не только потребителей, но и отечественных производителей, так как не работают механизмы защиты собственности, бездействует антимонопольное законодательство, гигантскими темпами растут поставки импортных товаров и услуг.

7. У участников рынка появляется неверие в способность власти устанавливать, контролировать и соблюдать честные правила рыночной игры. В связи с этим ухудшается инвестиционный климат и, следовательно, не решаются проблемы преодоления спада производства и обновления основных фондов.

8. Расширяются масштабы коррупции в неправительственных организациях, что ведет к уменьшению эффективности их работы, а значит и к снижению эффективности экономики в целом.

             Рассматривая влияние коррупции на состояние экономики государства, необходимо остановиться подробнее на основополагающих базовых конструкциях государственного устройства, без которых невозможно существование самого государства. Одной из таких конструкций является государственный бюджет. Наполнение бюджета осуществляется за счет налогов, которые платит бизнес и рядовые граждане. Все мы являемся налогоплательщиками и, следовательно, вправе требовать от государства эффективного расходования бюджетных средств и справедливого распределения ресурсов. Точно также государство несет ответственность перед гражданами за наполнение государственного бюджета. Таким образом, граждане должны получать достоверную и открытую информацию о бюджете страны не только в виде общих цифр доходов и расходов, но и об эффективности управления бюджетом и государственными фондами. Основной антикоррупционный фактор здесь – прозрачность бюджета. Причем, речь идет не только о бюджете страны, но и о бюджетах регионов и муниципальных образований. В РФ в бюджете есть статьи, абсолютно закрытые даже для депутатов Государственной Думы, которая принимает бюджет. Кстати, в США закрытых статей нет, более того – все расходы свыше 1,0 миллиона долларов доступны для широкого обсуждения. Поэтому, наверное, антикризисный план Полсона, вынесенный на обсуждение конгресса США, содержал более пятисот страниц доказательного текста, а Российский план – несколько страничек. Надо понимать, что именно закрытость и не информированность – прямой путь к коррупционным правонарушениям {14}.

               Главный механизм предотвращения нарушений в бюджетной сфере – парламентский и общественный контроль. Но, к сожалению, система исполнительной власти в России пока еще является весьма закрытой для граждан и бизнеса. Например, при таком уровне непрозрачности дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5,64 % вкладываемых средств. В то же время, по данным экспертов Правительства РФ, сокращение уровня непрозрачности в среднем на 1 пункт коррелирует с увеличением среднегодового валового внутреннего продукта на душу населения на 986 долларов США, прямых иностранных инвестиций по отношению к валовому внутреннему продукту на 1 процент и сокращением инфляции на 0,46 % {7}.

(Продолжение следует).